Дилемите околу реформите на јавниот сектор
Борче Давитковски
Прашањето кои се и колкави се дилемите со кои се соочува реформата на целокупниот јавен сектор можеме да го анализираме од повеќе аспекти и да го бараме во низа појави и состојби. Доколку во јуни не добиеме датум за преговори за влез во ЕУ, тоа најверојатно ќе биде резултат на (не)спроведувањето на вистински реформи во јавниот сектор. Или, резултат од нашето неумеење, па дури и некадарност (најверојатно заради непостоење доволно цврста определба и волја) да се справиме со предизвиците кои стојат на патот на секоја коренита промена. Актуелните политички фактори и останатите политички авторитети во изминативе децении најмногу беа заинтересирани за јавниот сектор само од аспект на вработување на сопартијци, спроведување јавни набавки од поголема вредност и евентуално до преземање активности кои се однесуваат на добивање на очекуваните изборни резултати „по секоја цена“ и „со кои било средства“. Сосема различно од демократските земји каде што јавната администрација е вистински сервис на граѓаните, кај нас од досегашното скоро тридецениско искуство можеме слободно да заклучиме дека е „сервис на власта“, каде што таа свесно и тенденциозно се става во функција на остварувањето на желбите и интересите на партиите кои ја сочинуваат. Жално, но вистинито.
Дури и по речиси триесет години од воведувањето на новиот политички систем (инаугуриран во Уставот во 1991) и по носење на стотици „европски“ закони и десетици стратегии за развој, сепак јавниот сектор остана „сервилен“ кон секоја политичка гарнитура која ќе дојде на власт. Се поставува прашањето зошто е ова вака? Најпрво, може да се тргне од еден неспорен факт, кој го соопштува дури и министерот за информатичко општество и администрација, дека администрацијата не располага со капацитети, односно со стручни кадри кои би биле способни самостојно да преговараат за пристапување во ЕУ. Тоа е причина за владината општа „мобилизација“ за ангажирање на „висококвалификувани експерти“ надвор од вработените во јавната администрација.
Совладувањето на воочените предизвици и нивното надминување се одвива исклучително бавно. Така, цела деценија научната мисла, стручната, но и праксата укажуваат на зголемена политизација во носењето на одлуки за давање услуги на граѓаните. Или, со други зборови, политичките претставници на граѓаните (градоначалниците) и на Владата (министрите) согласно нашите закони (искреирани од исти такви политички претставници) се овластени да одлучуваат во управни постапки за конкретни права и обврски на граѓаните. Затоа, претходната влада во 2015 година одлучи преку новиот Закон за општа управна постапка да ја делегира оваа надлежност на функционерите и да ја предаде на најповиканите да одлучуваат во управни постапки – професионалните службени лица. Но се случи тоа да остане само декларативна заложба без никаков ефект во реалноста. Сè до оваа година, тие одредби од ЗОУП не само што не се применуваа туку никој посебно не беше ниту заинтересиран да пронајде механизми за почеток на нивна примена. Охрабрувачки е што оваа влада се одважи по две и пол години да донесе заклучок за доследна примена на Законот за општата управна постапка во поглед на намалувањето/анулирањето на дискреционите овластувања на носителите на политичките функции (министри, директори и други високи управни функционери) во класичните државни органи, организации, установи, јавни претпријатија и други парадржавни органи.
Сепак, тоа не може да е универзално решение за подобрување на квалитетот на јавната администрација. Впрочем, квалитетот и не може да се подобри ако останат старите навики кои сите ги критикуваат, но истовремено ги практикуваат, каква што е непотизмот при вработување во јавниот сектор. Тој опстојува до таа мера што претставува карикатурална форма на поимот „спречување на конфликт на интереси“. Имено, наместо конфликтот на интереси да се бара во одговорноста на носителите на функциите, тој се бара кај корисниците од тој конфликт (на пр. кај вработени деца, роднини, партиски истомисленици и слично) што е директно во спротивност со важечката законска рамка за корупција и конфликт на интереси.
Се добива, исто така, впечаток дека реформите се паушални и палијативни. Така, минатата година се изврши измена на Законот за вработените во јавниот сектор и Законот за административни службеници кога се укина тестот за интегритет и кога се предвиде одложено дејство за познавање странски јазик од една година. Се поедностави и начинот на напредување во службата. Денес, се држат јавни дебати на кои се најавуваат нови законски измени на истите два закона. Исто така, со посебните закони (lex specialis – образование, здравство, култура) администрацијата од овие области не влегува во Законот за вработените во јавниот сектор и Законот за административни службеници, туку статусот и правата на оваа категорија вработени во јавниот сектор се опфатени со Законот за работните односи?! Со тоа се наруши концептот за изградба на единствен службенички систем во нашата држава.
Надвор од секаква стратегиска определба или владина програма, се предлага и подготвува донесување на нов закон за висока раководна служба, односно за избор на високи функционери во јавниот сектор иако за нивното именување веќе постојат одредби во соодветните законски текстови (Законот за административни службеници за генерални/државни/други секретари; Законот за јавните претпријатија за изборот на директори и членови на управни одбори) и низа материјални закони кои го регулираат изборот на колективни и индивидуални раководни функционери во државните, локалните и парадржавните институции. Значи, реформата не смее да се состои во хиперпродукција на законски четива, туку во имплементација, доследна примена на регулативата со која се наметнуваат принципи, начела, водилки на добро управување. Потребно е постојните прописи доследно да се применуваат, за што е нужна политичка волја, а не носење на нови прописи.
Секако, под знак на прашалник треба да се набележи и најавената реформа (во последните две години, најавувана во два наврати) за трансфер (се разбира на „доброволна“ основа) на вработени од јавниот во приватниот сектор. Ова можеби е добар начин за намалување на бројот на вработени во јавниот сектор, но тоа може да биде уште подобар начин за намалување и на квалитетот во него. Бидејќи, за очекување е дека приватните субјекти ќе целат кон најдобрите и најквалитетните кадри од јавниот сектор кои реално ги нема во огромен број. На овој начин ќе дојде до одлевање можеби на најдобриот дел од стручните, компетентните и посветените кадри (пред се вработени и стручно оспособени од информатичкиот сектор), кои се очекува да го направат овој трансфер ако не поради друго, поради поголема плата, а делумно и поради разочараност од актуелните политики. Имено, голем број некомпетентни и нестручни кадри се (о)ставаат на раководни позиции заради партизација, непотизам и разни други општествено негативни појави, што уште повеќе ја зголемува разочараноста кај стручните и совесните административни работници. На тој начин, јавниот сектор ќе остане дополнително и без стручниот кадар (кој е неопходен и потребен за нормално функционирање на соодветниот орган) со кој располагал претходно, и во него ќе останат само кадрите кои не се подготвени да работат според „други правила на работа“ востановени во приватниот сектор. Посебно треба да се истакне и проблемот на обуката на вработените во јавниот сектор. Од 2014 година со донесување на Законот за административни службеници и понатаму во МИОА постои сектор – Академија за обука на јавните службеници со еден вработен за приближно 150.000 вработени. Секој понатамошен коментар за оваа проблематика би бил излишен.
Се чини дека кај одреден број министри (за жал, бројот не е така мал) воопшто не постои политичка волја за спроведување на вистински реформи во своите ресори, а особено во неприменувањето на одлуките и заклучоците на Владата кои директно се однесуваат на реформирање на јавниот сектор.
Колумната е дел од проектот „Детски болести на демократијата“, поддржан и финансиран од НЕД, а во имплементација на АГТИС