Многу замки околу „придружно членство“ за Украина

Во неодамнешно писмо упатено до кипарското претседателство на Советот и лидерите на Европската комисија и Европскиот совет, германскиот канцелар Фридрих Мерц предложи статус на „придружно членство“ за Украина. Ова „иновативно решение“ е претставено како среден чекор кон полноправно членство. Предвидува, меѓу другото, учество на Украина во главните институции на ЕУ, но без право на глас или наменето портфолио; проширување на клаузулата за „заемна помош“ на ЕУ (член 42(7) од Договорот за ЕУ) како безбедносна гаранција за Украина и „механизам за брзо враќање“ што би можел да се активира во случај на назадување на Украина во демократските и пазарните економски реформи.

Германскиот предлог не е прв и најверојатно не е последен од ваков вид. Тој ги повторува претходните предлози за „обратно проширување“, предложени од претседателката на Комисијата Урсула фон дер Лајен, и идеите за „фазно интегрирање“ што се појавија во академските кругови. Главната цел на сите тие предлози е да се обезбеди континуирана поддршка за реформските напори на Украина, со разбирање дека добивањето полноправно членство е долг и макотрпен процес. Обезбедувањето статус „среден“ и „скроен по мерка“ за Украина има за цел да ја надмине тензијата помеѓу политичките императиви на проширувањето како „геополитичка неопходност“ од една страна, и исполнувањето на формалните барања за членство врз основа на објективен и заслужен процес, од друга страна. Покрај тоа, ова доаѓа во време кога ЕУ предвидува позначајна улога во сите идни мировни преговори меѓу Русија и Украина.

Иако политичката инспирација на предлогот на Мерц е јасна, неговото преведување во пракса покренува значајни прашања. Писмото произлегува од претпоставката дека доделувањето статус на „придружно членство“ за Украина е можно врз основа на „силен политички договор“ и без ратификација на Договорот за пристапување или какви било измени во Договорот на ЕУ. Оваа претпоставка е, веројатно, најслабиот дел од целиот документ.

Двосмислен правен статус

Статусот на „придружно членство“ без јасна правна основа може да се сфати како форма на „прекрасно уредување“ што нуди симболичен вид на второкласно или лажно членство без вистински, суштински права. Украинскиот претседател Зеленски веќе навести за овој ризик кога изјави дека „Украина не ја брани Европа делумно, затоа заслужува полноправно членство“.

Тој исто така нагласи дека „без Украина не може да има вистински европски проект, затоа присуството на Украина во ЕУ мора да биде реално“. Вицепремиерот за европска интеграција на Украина, Тарас Качка, дополнително коментираше дека предлогот на германскиот канцелар Мерц може да се смета само како комплементарен за постигнување на целта за полноправно членство во ЕУ, но не и како алтернативен формат, иако призна дека различни механизми можат да играат улога во процесот на пристапување во ЕУ.

Еден аспект од предлогот доби попозитивна реакција меѓу украинските политички и експертски заедници. Ова е предлогот да им се дозволи на украинските претставници да работат во институциите на ЕУ или на неформална или формална основа. Се верува дека колку побрзо Украина се впушти во овој процес и развие домашни политички и правни механизми за транспарентен избор на кандидати, толку подобро. На пример, на Украина ѝ беа потребни многу години за да воспостави транспарентен и добро функционален систем за избор на кандидати за функцијата судија во Европскиот суд за човекови права во Стразбур. Понатаму, украинските државни службеници и експерти со искуство во работа и справување со институциите на ЕУ би можеле значително да го подобрат квалитетот на процесот на пристапување на Украина во ЕУ.

Клучното прашање, сепак, е како предвидениот статус на „придружено членство“ може да функционира во пракса. Концептот на „придружено членство“ нема правна основа во договорите на ЕУ и двосмислено ги комбинира поимите „асоцијација“ како што е предвидено во член 217 од ДФЕУ и „членство“ според член 49 од ДЕУ.

Правниот концепт на асоцијација е многу флексибилен и обично предвидува различни форми на интеграција без формално членство. Јасна линија на поделба помеѓу статусот на „асоцијација“ и „членство“ се однесува токму на учеството во донесувањето одлуки во ЕУ и целосната застапеност во институциите на ЕУ. Второто е резервирано само за земјите-членки, со цел да се зачува автономијата на донесувањето одлуки на Унијата.

Дури и учеството без право на глас, во принцип, е исклучено за оние кои не се членови, бидејќи самото нивно присуство може веќе да влијае на разгледувањата. Според тоа, на претставниците на трети земји не може да им се даде формална партиципативна улога врз основа на Спогодба за асоцијација. Може да има само ad hoc учество, по покана и за одредена точка на дневниот ред. Во последниве години, украинскиот претседател Зеленски беше поканет во неколку наврати да ги информира членовите на Европскиот совет за ситуацијата во Украина. Сепак, ова не треба да се смета за формално учество на состанокот на Европскиот совет. Поканет претставник на трета земја може да влезе во просторијата само за одредена точка и не му е дозволено да интервенира, па дури ни да биде присутен за време на разговорите.

Како што забележа правната служба на Советот пред некое време, овој строг аранжман важи за сите трети земји, без оглед на тоа колку се тесни нивните правни односи со Унијата и без оглед на нивното учество во процесот на проширување на ЕУ. Единствениот исклучок се однесува на ситуацијата со земјите-пристапнички, кои можат да дејствуваат како набљудувачи во меѓувреме помеѓу потпишувањето на Договорот за пристапување и неговото стапување во сила.

Оттука, воведувањето  „придружно членство“ кое предвидува права на учество во институциите на ЕУ е правно невозможно според член 217 од ДФЕУ. „Силен политички договор“, како што е предложено во писмото на Мерц, веројатно не е опција. Како што може да се изведе од судската пракса на Судот на правдата, необврзувачките аранжмани мора да ја почитуваат и институционалната рамнотежа и автономијата на донесување одлуки на ЕУ. Затоа, единствената изводлива опција е да се продолжи врз основа на Договор за пристапување, т.е. договор меѓу земјите-членки и државата-кандидат како што е предвидено во член 49 (2) од ДЕУ. Таквиот договор ги вклучува „условите за прием и прилагодувањата на Договорите врз кои е основана Унијата“.

Може да се тврди дека оваа одредба им дава на договорните страни широка дискрециона маргина да ги дефинираат прецизните услови за прием и потребните измени на Договорот на ЕУ, сè додека постои врска со реалното проширување на Унијата. Доделувањето на преоден статус без целосно право на глас во институциите на ЕУ на новите земји-членки можеби би можело да биде дел од таков аранжман. Како што споменавме, претходните рунди на проширување предвидуваа таков статус на набљудувач за периодот помеѓу потпишувањето и реалното стапување во сила на Договорот за пристапување. Главната разлика и предизвик на предлогот на Мерц е поврзан со недефинираниот период на статусот на поврзано членство.

Долгорочното исклучување на новите земји-членки од процедурите за донесување одлуки на ЕУ се чини дека е тешко да се усогласи со принципот на еднаквост меѓу земјите-членки, како што е загарантирано во член 4(2) од Договорот за ЕУ. Најмалку, се гарантира јасна постапка и перспектива кон целосно учество.

Безбедносна гаранција за Украина

Најсуштинскиот аспект на германскиот предлог се однесува на можноста Украина да побара помош од други земји-членки според клаузулата за заемна помош од член 42(7) од Договорот за ЕУ. Оваа одредба, воведена со Лисабонскиот договор, остана во голема мера неискористена. Беше активирана еднаш, по терористичките напади во Франција. Откако САД се обидоа да го добијат Гренланд од Данска и иранскиот напад со беспилотни летала врз британска воена база на Кипар, високиот претставник и Европската служба за надворешни работи (ЕЕАС) работат на операционализација на клаузулата.

Вклучувањето на Украина во географскиот опсег на примена на член 42(7) од Договорот за ЕУ ​​би бил значаен развој. Повторно, предлогот на канцеларот Мерц е многу двосмислен во смисла дека предвидува „политичка обврска од страна на земјите-членки за примена на член 42 (7) од Договорот за ЕУ“. Прашањето овде е како таквата политичка обврска може да се усогласи со текстот и духот на договорите на ЕУ.

Член 42 (7) од Договорот за ЕУ ​​експлицитно се однесува на ситуацијата кога „земја-членка е жртва на вооружена агресија на нејзина територија“. Обврската за заемна помош е израз на посебната врска меѓу земјите-членки во заедничкиот правен поредок. Се чини дека проширувањето на оваа обврска не може лесно да се направи врз основа на политичка обврска, особено ако се смета дека ова создава „значителна безбедносна гаранција“. Може да се тврди дека таквата гаранција бара формално доделување статус на земја-членка на ЕУ на Украина врз основа на Договор за пристапување или, алтернативно, вклучување на слично формулирана одредба во Договорот за асоцијација меѓу ЕУ и Украина.

Проширувањето на клаузулата за „заемна помош“ на Украина е во секој случај чувствително прашање за постојните земји-членки. Речиси е невозможно да се замисли такво продолжување во време на активна војна меѓу Русија и Украина, бидејќи тоа веднаш би ги вклучило сите земји-членки на ЕУ во конфликтот. Поверојатно сценарио е да се понуди оваа перспектива како дел од иден мировен договор меѓу Русија и Украина. Во такво сценарио, членот 42 (7) од Договорот за ЕУ ​​би можел да послужи како безбедносна гаранција на ЕУ за Украина од руска воена агресија во иднина. 

Ова во голема мера одговара на некои идеи што беа вклучени во американскиот нацрт-мировен предлог, кој беше презентиран на крајот на 2025 година. Понудата за забрзано членство на Украина во ЕУ се сметаше за составен дел од предвидениот компромис, но брзо се покажа дека таквата обврска не може да се одржи со оглед на процесот на проширување базиран на заслуги и процедуралните барања од член 49 од Договорот за ЕУ. Средниот статус на „придружено членство“ фокусиран на вклучувањето на Украина во клаузулата за заемна помош на ЕУ има за цел да го надмине ова прашање. Сепак, дали ова може да се направи врз основа на „силна политичка обврска“ е сомнително.

„Механизам за брзо враќање“ како заштита од назадување

Идејата за „механизам за брзо враќање“ во случај на назадување во однос на фундаменталните вредности на ЕУ, особено владеењето на правото, е најмалку контроверзниот аспект на предлогот. Всушност, ова ја реплицира условеноста на ЕУ пред и по пристапувањето, како што постепено се развива во политиката за проширување на ЕУ. Неодамнешната генерација преговарачки рамки на ЕУ со земјите кандидати, вклучително и Украина, веќе предвидуваат посебна постапка за справување со назадувањето на реформите. Ова имплицира дека Комисијата, или по сопствена иницијатива или по соодветно мотивирано барање на земја-членка, може да предложи прекин на преговорите за пристапување; да ја повлече својата препорака за отворање или затворање на други преговарачки групи и поглавја; или да препорача повторно отворање на поглавјата што биле привремено затворени. Предлогот на Комисијата се смета за усвоен од Советот, освен ако не биде отфрлен со квалификувано мнозинство во рок од 90 дена.

 Како што најави комесарката за проширување, Марта Кос, следниот Договор за пристапување со Црна Гора ќе содржи уште посилни заштитни мерки од порано. Оттука, вклучувањето на механизам за справување со потенцијално назадување во предлогот за „придружно членство“ тешко дека е изненадување. Тоа е сè освен ново и е потврда на постојната пракса.

Затоа, дДодека одредени аспекти на предлогот може да звучат привлечно на прв поглед, отсуството на силна правна основа или дури и длабинско размислување за правниот превод на оваа политичка иницијатива го поткопува нејзиниот кредибилитет. Млакиот одговор од Киев не треба да биде изненадување кога има постојан проток на општи идеи и понуди за симболично членство.

Клучна загриженост е и тоа што предвиденото „придружно членство“ е специјално дизајнирано за ситуацијата во Украина. За земјите од Западен Балкан и Молдавија, канцеларот Мерц предлага „да се разгледаат иновативни решенија“. Ова може да доведе до нов раскол во процесот на проширување на ЕУ, со посебен аранжман за Украина, од една страна, и другите земји-кандидатки, од друга страна. Иако ситуацијата на Украина како земја во војна е навистина посебна, воведувањето на таква поделба повлекува ризик Украина да заостане во својот напредок кон полноправно членство.

Со оглед на геополитичкото значење на понатамошното проширување, како што е постојано нагласувано во официјалните документи на ЕУ, впечатливо е што дискусијата за тоа како да се продолжи сè уште во голема мера се базира на прилично нејасни предлози. Додека Украина и другите земји-кандидатки продолжуваат со својот процес на реформи, Унијата не успева правилно да ја заврши својата домашна задача. Веќе во 2024 година, Европската комисија објави темелна проценка на потребните внатрешни реформи пред проширувањето. Исходот од оваа вежба сè уште треба да се соопшти. Ако ЕУ е сериозна во врска со проширувањето, потребна е суштинска и сеопфатна визија наместо постојан проток на политички идеи. (Авторите се експерти за европско право Роман Петров и Петер ван Елзувеге)