Ексклузивно – Анализа на МАНУ за вонредната состојба: Во правото нема пат позиција

Единствен излез од усложнетата правна ситуација е свикување на Собранието и преземање на должноста што му е одредена со уставните одредби за вонредната состојба, е заклучокот во анализата на Центарот за стратегиски истражувања на МАНУ

Ерол Ризаов

Респектибилен научен тим при Центарот за стратегиски истражувања „Д-р Ксенте Богоев“ на МАНУ подготви сеопфатна анализа на сите правни аспекти на вонредната состојба во државата која за првпат во својата историја се соочува со ваква сложена ситуација.
Главниот заклучок на анализата, која ексклузивно ја пренесува „Независен“, е дека во правото нема пат позиција. Според оваа анализа, изготвена од акад. Владо Камбовски, проф. д-р Ана Павловска-Данева, проф. д-р Гордана Лажетиќ, д-р Елена Мујоска-Трпевска, м-р Константин Битраков, единствен излез од усложнетата правна ситуација е свикување на Собранието и преземање од него на должноста што му е одредена со уставните одредби за вонредната состојба. Ако пратениците, односно нивните партии, не можат да постигнат консензус околу таквиот предлог, останува работите да ги пресече Уставниот суд, со одлука за поништување на одлуката за распуштање на Собранието.
Секогаш има решенија, велат правните експерти на МАНУ со строго научен пристап и толкувања на Уставот, законите, меѓународното право и добрите светски демократски парламентарни практики. Врз тие основи, тимот на МАНУ изготви конкретни предлози за надминување на конфузната состојба во земјата, која доколку нема целосна политичка поддршка и консензус и не се пристапи брзо кон разрешување, почитувајќи ги целосно правните регулативи, може да прерасне во сериозна политичка, економска и уставна криза и да предизвика дестабилизација со несогледливи последици.
Сложеноста на ситуацијата предизвика сериозни проблеми во сите сфери на општествениот живот и функционирање на институциите на системот, бидејќи е продлабочена со коинциденција на повеќе настани кои се случија во краток временски период: оставка на премиерот, распуштено Собрание, недефинирана позиција на претседателот на Собранието и на пратениците, закажани предвремени избори, пандемија од корона вирусот, прогласена вонредна состојба од претседателот на државата со меѓупартиски договор, одложени избори на неодредено време, привремена техничка влада и времен технички премиер, економска криза, недоречености во Уставот и во законите, индиферентност на Уставниот суд, тензични меѓупартиски односи, жестока популистичка предизборна кампања, волунтаристички, нестручни и партиски толкувања на Уставот, наезда на лажни вести, ограничени човекови права и слободи.
Сето тоа се случува во исклучително значаен период кога Македонија стана членка на НАТО и доби зелено светло во блиска иднина, најдоцна до крајот на годината, да ги почне претпристапните преговори со ЕУ за остварување на најзначајните стратегиски цели и интереси на државата и на граѓаните. Притоа се случи и заострување на односите со соседна Бугарија за историски прашања крената на ниво на тревога небаре ни е објавена војна.
Во хидрологијата кога сите води наеднаш ќе надојдат и во еден момент ќе достигнат највисоко ниво се вика коинциденција на води, или стогодишни води. Последиците се големи поплави. Во политиката кога ќе се случат истовремено олку кризни состојби, ако не профункционира ефикасно владеење на правото настанува хаос кој неминовно води кон дестабилизација на државата со длабока криза и неизвесен исход. Ако за време на пандемии главниот збор го имаат здравствените експерти на кои треба да им се повинува политиката, во вакви сложени состојби владеењето на правото е императив кој и политичарите и јавноста и институциите на системот мораат да го прифатат како најмеродавно и најпотребно.
Правните експерти на МАНУ констатираат во својата анализа дека: „Вонредната состојба треба да ја демонстрира на најдиректен начин способноста на државата да се справува со посебни ситуации на општо загрозување на егзистенцијалните интереси и потреби на општеството, но не излегувајќи од рамките на начелото на владеење на правото и постојано водејќи се од барањето за брзо отстранување на сите последици на вонредната состојба со целосна реафирмација на тоа начело. Тоа барање налага потреба од минуциозна анализа на сите правни аспекти на вонредната состојба, уредбите со законска сила, интервенциите во стопанството, ограничувањата на човековите слободи и права и другите подрачја во кои има ефекти нејзиното прогласување.
Анализата за своја појдовна основа ја има уставната рамка на прогласувањето вонредна состојба, меѓународните норми и стандарди што се однесуваат на одделните аспекти на нејзините непосредни правни последици, како и добрите практики на другите држави во светот, подеднакво соочени со потребата од преземање вонредни мерки во услови на светски прогласена пандемија“.
Експертскиот тим на МАНУ во анализата при донесување на конкретните предлози покрај нашите правни закономерности и светските практики ја зема предвид и новата методологија на ЕУ за рамката на преговорите со државите кандидати каде приоритет има подобрување на капацитетот на институциите, зајакнување на начелото на владеење на правото и борбата со организираниот криминал и корупцијата, периодот на вонредна состојба, уредбите со законска сила, економските, здравствените и други интервентни мерки, како и ограничувањето на слободите и правата на граѓаните, кои не би смееле да манифестираат никакво отстапување од тие постулати. Усогласеноста на постапувањето на Владата, Собранието, судството и другите институции во времето на вонредна состојба со начелата на владеење на правото и другите начела што се на врвот на листата на критериумите за пристапување кон ЕУ се основа за толкување на Уставот и уредбите со законска сила и за оценување на исправноста на мерките и уредбите и другите прописи на овие институции.

Еве ги конкретните предлози на тимот на МАНУ

1. Вонредната состојба не е здравствена, туку посебна уставно-правна, односно правна категорија, која се заснова врз одлуката за прогласување епидемија како сериозна опасност за здравјето на населението.

2. Почитувањето на начелото на владеењето на правото, како општоприфатен меѓународен стандард и темелна уставна вредност мора да се обезбеди и при вонредна состојба.

3. Поради погрешни формулации на одредбите од Уставот на Република Северна Македонија (чл. 125), не се разликува „прогласување епидемија“ од „утврдување вонредна состојба“, така што од одлуката на претседателот на Републиката произлегува дека вонредната состојба е прогласена по автоматизам којшто ја следи одлуката на СЗО.

4. Одлуката на претседателот на Републиката за утврдување вонредна состојба нема декларативно, туку конститутивно дејство: со неа се активираат посебните одредби на Уставот што се однесуваат на овластувањата на Владата со уредби со законска сила да управува со надминувањето на кризата и со отстранувањето на нејзините последици.

5. Вонредната состојба е прогласена во услови на вкрстено дејство на неколку фактори кои покрај основната, здравствена криза, која е нејзин повод, опфаќаат: распуштено Собрание и одложени предвремени избори и, од друга страна, по пристапувањето кон НАТО и одлука на Европскиот совет за започнување на преговори со РСМ за членство во ЕУ…

6. Основен постулат врз кој треба да се темели функционирањето на државата во вонредна состојба е помирувањето на, од една страна, нужноста од нејзино прогласување и ефектуирање посебни овластувања и мерки на Владата заради остварување на главната цел – заштита на здравјето и животот; и од друга страна – почитувањето на начелото на владеење на правото, во услови на неговото изместување од основните столбови – принципот на поделба на власта, на собраниска политичка контрола и надзор над извршната власт и на почитување на основните човекови права. Анализата имплицира заклучок дека не е создаден груб дебаланс меѓу двата интереси и дека, во основа, овластувањата и мерките на Владата се нужни и пропорционални на целите за сузбивање на епидемијата, но мораат во уште поголема мера да се асоцираат со постулатите на начелото на владеење на правото, сето тоа при непостоење на сосема прецизна и конзистентна уставна и законска рамка на вонредната состојба.

Должноста на Собранието да се состане, иако распуштено, наоѓа најдиректна основа во одредбите за прогласување воена и вонредна состојба (чл.125-126 од Уставот)

7. Уредбите со законска сила што ги донесува Владата врз основа на своите посебни уставни овластувања по прогласувањето на вонредната состојба мора да бидат подложени на строги критериуми на нужност и пропорционалност. Нивното дејство престанува со престанокот на вонредната состојба. Уредбите, вклучително и тие со кои е предвидено продолжено траење на нивното дејство, мораат со прогласувањето на престанот на вонредната состојба да подлежат на потврдување од страна на Собранието, кое со посебен закон треба да уреди дали тоа дејство продолжува и да предвиди отстранување на нивните последици настапени врз основа на поединечни правни акти, евентуални компензации итн. Во однос на уредбите и другите одлуки на Владата што ги тангираат основни човекови слободи и права, ограничувањата мораат да бидат во согласност со чл. 15 на Европската конвенција за човековите права и кај дерогабилните права – во согласност со посебните одредби на Конвенцијата коишто се однесуваат на тие права и барањата за законска основа на ограничувањето, легитимност на целта и уважување на интересот на демократското општество. Анализата на до сега применетите ограничувања упатува на заклучокот дека тие се главно нужни и пропорционални, при што посебно треба, при непостоење на поблиски одредби во Уставот и законите за постапката на нивно донесување, да се обрне внимание на транспарентноста, нормативната подготовка, бројноста на уредбите (донесени во релативно голем број – 139), нивното често менување и, особено, механизмите за нивното ефективно применување. Не сите уредби се применуваат доследно поради недоволна активност на инспекциите и другите институции надлежни за примена на законите и другите прописи и недоволна координација со субјектите на кои тие се однесуваат.

8. Парламентарната демократија не смее да се суспендира во текот на вонредната состојба. Должноста на Собранието да се состане, иако распуштено, наоѓа најдиректна основа во одредбите за прогласување воена и вонредна состојба (чл.125-126 од Уставот). Под поимот на „неможност“ да се состане Собранието треба да се подразбира фактичка, а не правна неможност (пречка) за свикување на Собранието. Уставот не содржи ни една одредба во која би била предвидена правна пречка за свикување на Собранието, а од повеќе одредби, иако сосема конфузни, произлегува дека таква пречка не може да постои ни во однос на „распуштено“ Собрание. И според Изборниот законик, мандатот на пратениците трае до верификацијата на мандатите и конституирање на новиот собраниски состав.

9. Ставајќи се во позиција на супститут на Собранието, претседателот на Републиката би морал во својата одлука во општи црти да назначи какви се задачите на извршната власт и одлуката би морала да содржи изречна одредба дека уредбите со законска сила, по аналогија со редовните закони, се објавуваат во „Службен весник“ со указ на претседателот, при што тој има право да задржи и врати на Владата уредба за која смета дека е противуставна, непропорционална, ненужна, мерките се временски несоодветно определени итн., така што Владата би морала уште еднаш да ја разгледа и усвои.

10. Недоволната и конфузна уставна и правна регулатива на вонредната состојба остава простор за импровизации и политички судири околу толкувањето на условите за прогласување вонредна состојба, овластувањата на Владата, судската контрола над законитоста на одлуките на владата, можноста и должноста распуштеното Собрание повторно да биде свикано, уредбите со законска сила, нужните ограничувања на човековите права и траењето на ефектите на интервентните мерки во економијата и другите области. Тоа упатува на потребата од зајакнување на капацитетите на Владата не само во креирањето на одделни здравствени, економски и други политики прилагодени на целите на вонредната состојба, туку и во подготовката на правните прописи за нивно спроведување.

11. Поради тоа, покрај извонредно екипираниот и успешен медицински тим, потребно е Владата да формира два оперативни експертски тимови – за економски и правни прашања, во помалуброен и дневно оперативен состав, кои ќе и помагаат во подготовките на уредбите и другите одлуки, предлагањето на одлука за престан на вонредната состојба, подготовките за постапката на потврдување на уредбите од Собранието и преиспитување на нивното дејство за време и по престанот на вонредната состојба.

12. Поаѓајќи од духот на Уставот и неговите основни начела, посебно начелото на владеење на правото, од оваа анализа произлегува ставот дека единствен излез од усложнетата правна ситуација со прогласувањето на вонредна состојба, најблиско до постулатите на тоа начело е свикување на Собранието и преземање од него на должноста што му е одредена со уставните одредби за вонредната состојба. Ако пратениците, односно нивните партии, не можат да постигнат консензус околу таквиот предлог, останува работите да ги пресече Уставниот суд со одлука за поништување на одлуката за распуштање на Собранието, и со тоа враќање на работите на нивниот исправен уставен пат.

(Целата анализа на МАНУ може да ја видите на овде)